Luis Pires (El Economista)
Tema: Economía
De forma creciente surgen en la prensa noticias sobre la delicada situación financiera de los gobiernos municipales en España: dificultades para pagar a sus proveedores y empleados, para financiarse y para endeudarse. Las causas de estos problemas no sólo están en la mala gestión de los propios ejecutivos municipales: el problema de fondo reside en una estructura política y económica del poder local que hace inevitable la presencia de desequilibrios presupuestarios crónicos, situación que la crisis actual no ha hecho más que agravar.
Para entender el origen de la configuración actual de los municipios hay que remontarse a los siglos XIX y XX, en los que, partiendo del intento del Estado Liberal por crear una nueva ordenación del territorio español frente a la estructura heredada del Antiguo Régimen, se fue conformando una estructura local basada en tres niveles, de mayor a menor, las regiones (hoy llamadas comunidades autónomas), las provincias y los municipios.
La evolución de estos últimos ha sido poco racional. Hasta 1870 no hubo una definición jurídica clara del municipio, y desde entonces la tendencia ha sido la de disminuir el número excesivamente elevado de ellos en España (desde los casi 9.300 de ese año hasta los 8.114 actuales, cifra que sigue siendo muy alta). Hay que recordar que el municipio se extiende por todo el territorio nacional, y que los intentos de limitar su cifra en atención a una población mínima apenas han tenido éxito. Esto hace que exista una gran heterogeneidad en cuanto a población, superficie y densidad. Tan municipio es el menos poblado de España –Illán de Vacas, en la provincia de Toledo, con 6 habitantes– como Madrid, con más de tres millones de ciudadanos. Las desigualdades en superficie también son enormes, hasta el punto de que el más extenso, Cáceres, con 1.750 km2, es casi tan grande como la provincia de Guipúzcoa (1.909 km2).La democracia no ha traído una racionalización de los municipios, más bien lo contrario, ya que la tendencia descendente en su número que venía existiendo desde el siglo XIX hasta 1980 (cuando se llegó a la cifra más baja, 8.022) cambió radicalmente y, desde entonces, su número no ha parado de crecer.
Las comunidades autónomas, por su parte, han sido las verdaderas (y únicas) protagonistas en el proceso de descentralización que se inició en España en 1979. Este proceso todavía no se ha cerrado, ya que aunque las regiones han recibido prácticamente todas las transferencias posibles de gastos, la transferencia de ingresos todavía está abierta, principalmente porque no ha sido muy demandada por unos políticos regionales que prefieren sólo gastar y dejar que el Gobierno central cargue con la responsabilidad de recaudar los impuestos.
De las tres entidades, la mejor estructurada es la división provincial, ya que divide el territorio nacional en 50 provincias relativamente homogéneas en cuanto a población y superficie. Prueba de esta óptima división es que apenas ha sufrido cambios desde su creación en 1833, una creación que se basó en criterios de coherencia geográfica que predominaron sobre los elementos históricos. A pesar de ello, las provincias han perdido prácticamente todo su poder político en manos de unas autonomías que vieron a las diputaciones provinciales como un adversario en sus aspiraciones de obtener competencias del Gobierno Central y establecer influencia en su territorio, además de que en las comunidades autónomas uniprovinciales (más de un tercio de las regiones, 6 de 17) las diputaciones provinciales han desaparecido.
¡Y éste es el panorama en el que los ayuntamientos han tenido que desarrollar su labor! Entre sus problemas se encuentra, en primer lugar, que no han recibido apenas nuevas competencias, y las que han asumido no han sido atribuidas como propias sino de forma delegada, obteniendo en esos casos sólo facultades gestoras. Por otro lado, la mayoría de las competencias entregadas lo han sido sin poner a disposición de los ayuntamientos los recursos necesarios para cumplirlas, lo que ha agravado aún más su situación financiera. Junto a lo anterior, la presión ciudadana que veía cómo se hablaba de descentralización cuando en realidad ésta consistía en cambiar al Estado central por uno autonómico igual de centralista, sin acercar la mayoría de las políticas públicas a los poderes locales más cercanos al ciudadano (provincias y ayuntamientos), ha hecho que los municipios hayan asumido varias competencias que legalmente no tenían asignadas, las denominadas “impropias”, lo que supone una presión adicional a sus cuentas públicas. Por último, la desigualdad crea un doble problema. El primero es el de los municipios muy grandes, que se ven encorsetados por una estructura legal e institucional en la que no pueden desarrollar todas sus iniciativas y potencialidades. El segundo es el de aquellos municipios tan pequeños que no tienen capacidad para llevar a cabo las políticas básicas que demandan sus ciudadanos, escollo agravado por la pérdida de poder político de los organismos intermedios (véase las provincias) encargados de su coordinación, y sólo compensado en parte por la agrupación voluntaria en mancomunidades.
Si en un futuro próximo se pretende reforzar el papel de los municipios y, sobre todo, hacerlos viables financieramente, habrá que dotarles de los recursos financieros y competenciales adecuados. Esté es el sentido del llamado pacto local o segunda descentralización, que requiere unas reformas ya apuntadas por el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local publicado en 2005 por el Ministerio de Administraciones Públicas. Por un lado, habría que mejorar los ingresos municipales mediante su efectiva participación en varios tributos estatales o autonómicos, para que obtengan una suficiencia financiera y una capacidad de planificación que eviten su excesiva dependencia de subvenciones graciables en su concesión o de aumentos coyunturales de los precios inmobiliarios. Pero el grueso de las medidas se debe situar en el ámbito competencial, siendo imperioso el establecimiento de un mínimo de competencias asumidas exclusivamente por el poder local, no sólo en su gestión, sino también en su planificación, programación y regulación (además de su financiación).En la práctica, las leyes sectoriales del Gobierno central y de las autonomías tienen preeminencia sobre el poder local, incluso en asuntos tan evidentemente locales como el urbanismo, quedando el poder local relegado a un mero papel de participación en órganos y procedimientos estatales y autonómicos sin más alcance que el de proponer o informar.
Las anteriores recomendaciones del Libro Blanco y otras iniciativas parecidas apenas se han desarrollado, principalmente por la oposición de las autonomías y el escaso interés del Estado central. Por ello, los problemas financieros de los municipios seguirán arrastrándose mientras no se realice una reforma más profunda de la organización de las administraciones públicas en España. Expresiones como segunda descentralización o profundización de la descentralización esconden un hecho que muy pocos se atreven a denunciar: en España no se ha producido un verdadero proceso de descentralización que acercara de forma racional las políticas públicas a los ciudadanos, sino una errática y poco planificada creación de gobiernos regionales y posterior cesión precipitada de competencias desde el Estado central hacia estos nuevos gobiernos autonómicos. Este proceso lleva más de 30 años sin que se vislumbre un final, y ha originado unos gobiernos regionales absolutamente centralistas, celosos de sus competencias y a la vez poco eficientes en el desarrollo de las políticas competenciales recibidas.
A su vez, el proceso ha generado otros dos problemas: el escaso desarrollo de los poderes locales, y la pérdida de influencia de organismos intermedios de coordinación entre los municipios y el poder autonómico y nacional (curiosamente, las comunidades autónomas están recibiendo ahora las competencias para poder crear organismos intermedios supra e inter municipales, aunque su desarrollo ha sido muy escaso por ahora). Hasta que no se aborde una verdadera descentralización administrativa que conlleve una nueva relación de fuerzas entre los tres niveles, y no el excesivo poder que han venido acumulando los gobiernos regionales en los gastos y el Gobierno central en los ingresos, los desequilibrios financieros y de déficit públicos serán cada vez más difíciles de corregir.
Para entender el origen de la configuración actual de los municipios hay que remontarse a los siglos XIX y XX, en los que, partiendo del intento del Estado Liberal por crear una nueva ordenación del territorio español frente a la estructura heredada del Antiguo Régimen, se fue conformando una estructura local basada en tres niveles, de mayor a menor, las regiones (hoy llamadas comunidades autónomas), las provincias y los municipios.
La evolución de estos últimos ha sido poco racional. Hasta 1870 no hubo una definición jurídica clara del municipio, y desde entonces la tendencia ha sido la de disminuir el número excesivamente elevado de ellos en España (desde los casi 9.300 de ese año hasta los 8.114 actuales, cifra que sigue siendo muy alta). Hay que recordar que el municipio se extiende por todo el territorio nacional, y que los intentos de limitar su cifra en atención a una población mínima apenas han tenido éxito. Esto hace que exista una gran heterogeneidad en cuanto a población, superficie y densidad. Tan municipio es el menos poblado de España –Illán de Vacas, en la provincia de Toledo, con 6 habitantes– como Madrid, con más de tres millones de ciudadanos. Las desigualdades en superficie también son enormes, hasta el punto de que el más extenso, Cáceres, con 1.750 km2, es casi tan grande como la provincia de Guipúzcoa (1.909 km2).La democracia no ha traído una racionalización de los municipios, más bien lo contrario, ya que la tendencia descendente en su número que venía existiendo desde el siglo XIX hasta 1980 (cuando se llegó a la cifra más baja, 8.022) cambió radicalmente y, desde entonces, su número no ha parado de crecer.
Las comunidades autónomas, por su parte, han sido las verdaderas (y únicas) protagonistas en el proceso de descentralización que se inició en España en 1979. Este proceso todavía no se ha cerrado, ya que aunque las regiones han recibido prácticamente todas las transferencias posibles de gastos, la transferencia de ingresos todavía está abierta, principalmente porque no ha sido muy demandada por unos políticos regionales que prefieren sólo gastar y dejar que el Gobierno central cargue con la responsabilidad de recaudar los impuestos.
De las tres entidades, la mejor estructurada es la división provincial, ya que divide el territorio nacional en 50 provincias relativamente homogéneas en cuanto a población y superficie. Prueba de esta óptima división es que apenas ha sufrido cambios desde su creación en 1833, una creación que se basó en criterios de coherencia geográfica que predominaron sobre los elementos históricos. A pesar de ello, las provincias han perdido prácticamente todo su poder político en manos de unas autonomías que vieron a las diputaciones provinciales como un adversario en sus aspiraciones de obtener competencias del Gobierno Central y establecer influencia en su territorio, además de que en las comunidades autónomas uniprovinciales (más de un tercio de las regiones, 6 de 17) las diputaciones provinciales han desaparecido.
¡Y éste es el panorama en el que los ayuntamientos han tenido que desarrollar su labor! Entre sus problemas se encuentra, en primer lugar, que no han recibido apenas nuevas competencias, y las que han asumido no han sido atribuidas como propias sino de forma delegada, obteniendo en esos casos sólo facultades gestoras. Por otro lado, la mayoría de las competencias entregadas lo han sido sin poner a disposición de los ayuntamientos los recursos necesarios para cumplirlas, lo que ha agravado aún más su situación financiera. Junto a lo anterior, la presión ciudadana que veía cómo se hablaba de descentralización cuando en realidad ésta consistía en cambiar al Estado central por uno autonómico igual de centralista, sin acercar la mayoría de las políticas públicas a los poderes locales más cercanos al ciudadano (provincias y ayuntamientos), ha hecho que los municipios hayan asumido varias competencias que legalmente no tenían asignadas, las denominadas “impropias”, lo que supone una presión adicional a sus cuentas públicas. Por último, la desigualdad crea un doble problema. El primero es el de los municipios muy grandes, que se ven encorsetados por una estructura legal e institucional en la que no pueden desarrollar todas sus iniciativas y potencialidades. El segundo es el de aquellos municipios tan pequeños que no tienen capacidad para llevar a cabo las políticas básicas que demandan sus ciudadanos, escollo agravado por la pérdida de poder político de los organismos intermedios (véase las provincias) encargados de su coordinación, y sólo compensado en parte por la agrupación voluntaria en mancomunidades.
Si en un futuro próximo se pretende reforzar el papel de los municipios y, sobre todo, hacerlos viables financieramente, habrá que dotarles de los recursos financieros y competenciales adecuados. Esté es el sentido del llamado pacto local o segunda descentralización, que requiere unas reformas ya apuntadas por el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local publicado en 2005 por el Ministerio de Administraciones Públicas. Por un lado, habría que mejorar los ingresos municipales mediante su efectiva participación en varios tributos estatales o autonómicos, para que obtengan una suficiencia financiera y una capacidad de planificación que eviten su excesiva dependencia de subvenciones graciables en su concesión o de aumentos coyunturales de los precios inmobiliarios. Pero el grueso de las medidas se debe situar en el ámbito competencial, siendo imperioso el establecimiento de un mínimo de competencias asumidas exclusivamente por el poder local, no sólo en su gestión, sino también en su planificación, programación y regulación (además de su financiación).En la práctica, las leyes sectoriales del Gobierno central y de las autonomías tienen preeminencia sobre el poder local, incluso en asuntos tan evidentemente locales como el urbanismo, quedando el poder local relegado a un mero papel de participación en órganos y procedimientos estatales y autonómicos sin más alcance que el de proponer o informar.
Las anteriores recomendaciones del Libro Blanco y otras iniciativas parecidas apenas se han desarrollado, principalmente por la oposición de las autonomías y el escaso interés del Estado central. Por ello, los problemas financieros de los municipios seguirán arrastrándose mientras no se realice una reforma más profunda de la organización de las administraciones públicas en España. Expresiones como segunda descentralización o profundización de la descentralización esconden un hecho que muy pocos se atreven a denunciar: en España no se ha producido un verdadero proceso de descentralización que acercara de forma racional las políticas públicas a los ciudadanos, sino una errática y poco planificada creación de gobiernos regionales y posterior cesión precipitada de competencias desde el Estado central hacia estos nuevos gobiernos autonómicos. Este proceso lleva más de 30 años sin que se vislumbre un final, y ha originado unos gobiernos regionales absolutamente centralistas, celosos de sus competencias y a la vez poco eficientes en el desarrollo de las políticas competenciales recibidas.
A su vez, el proceso ha generado otros dos problemas: el escaso desarrollo de los poderes locales, y la pérdida de influencia de organismos intermedios de coordinación entre los municipios y el poder autonómico y nacional (curiosamente, las comunidades autónomas están recibiendo ahora las competencias para poder crear organismos intermedios supra e inter municipales, aunque su desarrollo ha sido muy escaso por ahora). Hasta que no se aborde una verdadera descentralización administrativa que conlleve una nueva relación de fuerzas entre los tres niveles, y no el excesivo poder que han venido acumulando los gobiernos regionales en los gastos y el Gobierno central en los ingresos, los desequilibrios financieros y de déficit públicos serán cada vez más difíciles de corregir.
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